公办养老机构机制死、运营不灵活，“已经走入死胡同”，“公建民营”试点顺势而生，如何捋顺政府与民间资本的关系，如何真正实现老有所养，如何确保公正公平……都将是新养老模式的一次投石问路
文|《小康》记者 郭煦 北京报道
金融街(000402,股吧)铜光胡同，位于北京西南二环以内，在这块寸土寸金的地界上，一幢精致的三层楼内却运营着一处老龄公寓。与传统养老院不同的是，金融街老龄公寓一方面享受着政府提供的硬件和各项政策优惠，另一方面社会力量成为了该公寓的运营主体。
目前国内的养老院呈现出明显的两极分化：公立养老院一床难求，弊端也颇多;民营养老院则受制于高昂的成本，在温饱线徘徊。
2013年底，公立和民营的力量合二为一终于成为现实。民政部在《关于开展公办养老机构改革试点的通知》中明确要求，公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。
在此背景下，2014年，金融街老龄公寓应运而生。公寓由金融街街道办事处兴建，儆堂集养老服务(北京)有限公司运营，属于典型的“公建民营”性质。
据介绍，公寓建筑面积达3000平方米，目前，公寓共有床位102张，并且按自理、半自理及非自理严格划分区域。自理老人每月的费用在4000元左右，不能自理的老人每月费用则为5500元左右，对比业内同等情况，公寓的收费较为合理。
公寓的房租、水电燃气费等均由街道承担，开业初期的硬件设施及装修也一并由街道负责。运营方需要承担的则是人工成本以及设备设施的维护及修理费用。目前收支基本平衡。
“公建民营”试点铺开
近一年来，北京市“公建民营”养老机构试点应运而生。
2015年10月21日，北京首家大型“公建民营”养老院——北京一福寿山福海养老服务中心开业运营，主要接收对象为优待服务保障对象和市内其他社会老年人两大类，其中失能或80周岁以上的老年人优先。据了解，该院最低床位费为1900元/月，餐饮、护理费大约在4000元/月至5000元/月左右。
北京一福寿山福海养老服务中心坐落于北京大兴区庞各庄镇，占地面积28381平米，建筑面积33035平米，设置养老床位648张，其中完全失能区202张床位，失智区174张床位，高龄半失能区272张床位，护养型床位达100%。按照“医养结合”模式，内设二级老年康复医院，医疗床位40张，医疗资源还将辐射至邻近乡镇。此外，在老人居住区域也设立小型医疗室。
北京市民政局局长李万钧在2015年8月做客“市民对话一把手”访谈节目时介绍道，推动公办养老院民营化的直接原因是，公办养老机构机制死、运营不灵活，“已经走入死胡同”。部分市中心的养老院“一床难求”，有的甚至“排一万多人”;但与此同时，部分郊区的乡镇养老院则有大量床位空置，导致整体的入住率仅达60%左右。
记者了解到，北京市属公办公营养老院在去年选择试点进行民营改革，全市215家公办养老院除保留一部分专门服务特定养老对象外，其他的都将逐步实现民营。北京市先后出台了《北京市养老机构公建民营实施办法》、《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》和《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》。
据北京市民政局副局长、新闻发言人李红兵介绍，改革后的公办养老院将优先接收政府供养保障对象、困境家庭保障对象、优待服务保障以及失独家庭中的失能或70周岁以上老年人。空余床位再接收社会上其他高龄、失能老人。公办养老院的收费将按成本核算，对不同服务对象分类收取。
《北京市公办养老机构入住评估管理办法》规定，申请入住公办养老机构的人包括“政府供养保障对象、困境家庭保障对象和优待服务保障对象”，同时，该办法也提出“计划生育特殊困难家庭中的失能或70周岁以上老年人，可参照困境家庭保障对象或优待服务保障对象申请服务”。民政局相关负责人解释，这主要是对失独家庭给予养老上的优待。
所谓“公建民营”，是指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施运营权交由企业、社会组织或个人的运营模式。
据介绍，实施“公建民营”的养老机构，可由所有权方以公开招投标方式，选择具备相关资质的企业、社会组织或个人作为运营方;也可在所有权方主管部门的监督指导下，采取品牌机构连锁运营的方式，直接选择具有广泛影响力和品牌效应的养老服务企业、社会组织作为运营方，保证服务质量和效益。
“未来公办养老机构将以上述四类人作为服务对象。”李红兵说，这一改革主要为了解决公办养老机构的排队问题。“政府应该是做最难做的事，政府的钱要用来解决最难解决的问题”。
《北京市养老机构公建民营实施办法》同时规定，公办养老机构民营后同样承担政府基本养老服务保障职能，以合同方式，约定不少于20%的床位用于接收基本养老服务保障对象。在此基础上，其他空余床位可接收其他失能或高龄老人。失能或高龄的社会老年人申请养老机构将主要按照属地划分，“就是按照户籍所在区县进行申请，接收完京籍老年人之后还有空余床位，这些养老机构可以接收非京籍老年人。”
根据民政部门的测算，北京全市需要由政府兜底供养的四类保障对象总共在2万人左右，而公办养老机构将可为这类人群提供至少4万张床位。民政局相关负责人介绍，符合条件的申请人入住公办养老机构将不再需要排队轮候。
“公建民营”的契机与隐忧
在促进养老产业发展方面，政府一方已经铺好路、架好桥，而社会资本一方要做的就是如何有效合理地进行运营。金融街老龄公寓在运营层面着实下了不少功夫，除了对常住于此的老人进行细致入微的照护之外，公寓方面还提供日间照料服务，针对的正是每周需要1-2天短期照护的老人。
“公建民营”模式解决了养老行业普遍存在的两大难题。有分析认为，该模式大大促进了民营资本进入养老市场的积极性。另一方面，由于政府起到督促和考评作用，运营方必须把更多的精力投入在养老服务上，从而形成市场层面的良性竞争。
但该模式也着实存在不少隐忧。尽管被定性为公益属性，但由于缺乏相应的监管，目前仍存在着个别收费过高的现象，并且也没有完全履行政府方面提出的供养责任。此外，作为老城区内的养老机构，也面临城市功能核心区由于城市发展较早、人口密集、空间狭小等因素所带来的巨大挑战。
郊区的一些“公建民营”养老机构也没那么“红火”。
位于怀柔城区的“满怀柔情”是北京最早一批公办养老机构中实现“公建民营”的区级养老院，共7层、188张床位。2013年8月，艾志东通过公开竞标入选成为满怀柔情负责人。
满怀柔情养老院从一层大厅的中国红色福寿墙到供老人娱乐使用的三角钢琴，从每层都设有的多功能厅活动室到可同时容纳160人就餐的老年餐厅，显然，艾志东力争把养老院里的每一个细节都做到精益求精。但即使如此，两年来入住的老人仅有20余人，入住率不足20%。
对此，艾志东分析，首先，民办养老机构是市场定价，比如满怀柔情养老院的平均收费标准是每位老人每月约4000元，但据统计，北京退休人员的平均工资水平为3500多元，硬件设施好、护理贴心专业的机构价格与老人的购买能力之间存在着客观矛盾。
其次，长期以来老人们对于公办养老机构信任度相对较高。
艾志东说，政府提出养老机构民营化，初衷是为了鼓励和支持民办养老机构，而且目前对民营养老院在用地、建设等硬件方面确实有不少支持政策，但公办与民营的养老机构双轨制，使得政策在具体执行过程中也存在种种不平等。
对于如何解决民办养老院的困境，民营养老院负责人张先生表示，目前大多数民营养老院都是租地或租房修建起来的，经营者手中不掌握产权证就无法贷款融资，最终大都只能以其他产业的收入来支持养老院运营，这样十分不利于养老院的长期持续发展。“希望政府能对民营养老院给予一定的融资政策，如通过租赁抵押或小额贷款等方式使民办养老院资金良性运转起来”。
也有许多老人担心，养老的运营交给市场以后，价格就会水涨船高，中低收入家庭难以负担。因为此前有报道称，“公建民营”过程中，一些民营机构收取高额费用。公办养老机构的主要功能是为三无老人、五保老人提供兜底保证。在“公建民营”过程中，如何不被看做是“甩包袱”、如何保证其“不走形”是未来需要解决的问题之一。
政府在选定民营机构过程中，如何做到公平公正，而不是将公建民营视为牟利的机会?中国社会福利协会副会长方嘉柯认为这事关公建民营改革不违背初衷的关键，政府在招标过程中，应该做到公开透明。大多数地方政府还是会选取条件好、能提供优质服务的民营机构来运营。
“公建民营”路漫漫
2016年9月6日，民政部、发改委联合发文，要求开展以“公建民营”为重点的第二批公办养老机构改革试点工作，主要任务包括扩大“公建民营”范围;丰富“公建民营”实施方式;发挥“公建民营”机构作用;提升“公建民营”规范化水平;加强“公建民营”机构监督管理;完善“公建民营”配套措施;稳步推进公办养老机构转企改制。
政府办养老院应该承担对真正需要的老人的兜底作用。而乡镇养老院虽是公办，但各方面条件较差，服务能力不足，他们主要进行“公建民营”的体制改革。
养老事业“公建民营”的改革思路，同时解决了两大难题。首先“公建民营”将民营养老机构最为头疼的购房租地成本一揽子兜底。这也是第一批试点的一大变化，不再对进行民营的公建养老机构收取租金，改为留存风险保证金和管理发展资金，也就是说将养老机构的盈利转化为继续支持养老机构的改善和发展。
但在此过程中，如果回到养老事业由政府包干的计划经济模式，就不可避免地会产生效率低下、服务意识和水平差等一系列弊端。从政府职能定位来看，政府要从养老市场中退出来，应该更多地在政策、金融、管理、标准、评估方面来支持民营养老机构的发展。值得注意的是，“公建民营”模式无形中降低了社会力量进入养老行业的门槛。如养老服务机构的基本建设已由政府投资建好，社会经营者的前期投入不必太大;机构的相关经营手续政府已经办妥或者可以协助办理，社会经营者的运营成本大大降低。改制后，养老服务机构在经营上相对独立，由过去依赖政府转向依靠市场，从而调动了经营者的积极性。对于办好“公建民营”养老院，还需要根据各地不同环境，探索相应的运行模式，促使负责经营的民营养老机构加大竞争力度，提升自身的专业服务质量，从而达到优胜劣汰、为老年人提供优质服务的目标，让公平与效率得以双赢。此外，有专家表示，在商业性方面，民营机构要依靠优质服务提高入住率，并且有关部门也要积极创造条件为养老院提供社会化的配套服务，减少其运营成本，适当增加其利润。
纵然公办养老机构向“公建民营”的华丽转身，一系列设计精良、保障有力的法律、法规和标准、规范，一套实现无缝对接的检查监督机制，对养老机构的“公建民营”制度达到设计者的预期效果至关重要，但现在的情况仍是，火车开出去了，轨道还没铺好。
在“公建民营”运行过程中，收费标准问题仍需论证。 中国社会科学院经济研究所公共政策研究中心朱恒鹏认为，收费、盈利及补贴等细节问题都应该有统一明确的规定，否则“公建民营”还会延续目前公平性差、服务对象出现偏差、可操作性差等问题。
“公建民营是个顺势而生的好政策，关键是如何将其做好。”央视评论员王志安认为，“公建民营”过程应该接受社会公众的监督，建立公开机制，引入第三方机构，加强评估环节建设，确保“公建民营”公平公正。